自2002年國(guó)務(wù)院印發(fā)5號(hào)文件以來(lái)，電力體制改革已實(shí)施了十年。十年過(guò)去，如何評(píng)價(jià)改革的成效，未來(lái)的電力體制向何處發(fā)展，是一個(gè)有待解決的大命題。
改革十年來(lái)，電力工業(yè)有效的激勵(lì)機(jī)制、約束機(jī)制和持續(xù)發(fā)展機(jī)制還沒(méi)有形成，電力壟斷經(jīng)營(yíng)的體制性障礙也沒(méi)有完全消除，電力市場(chǎng)秩序仍然比較混亂，電量計(jì)劃分配、項(xiàng)目行政審批、電價(jià)計(jì)劃管理方式仍然在起主導(dǎo)作用。同時(shí)在一些電力企業(yè)效益增長(zhǎng)緩慢甚至滑坡的情況下，電力企業(yè)職工的收入和福利出現(xiàn)了不正常的超常增長(zhǎng)。以上問(wèn)題的確是客觀(guān)現(xiàn)實(shí)，但這主要是電力改革不到位、國(guó)有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)不健全以及政府監(jiān)管不足造成的，需要通過(guò)深化改革和加強(qiáng)監(jiān)管來(lái)解決。
因?yàn)樯鲜鰡?wèn)題而否定電力改革的市場(chǎng)化方向，幻想回到發(fā)、輸、配、送垂直一體化壟斷經(jīng)營(yíng)的舊體制，卻是值得警惕的。電改十年之際，重申國(guó)發(fā)5號(hào)文件確定的電力市場(chǎng)化改革方向，是深化電力體制改革的基礎(chǔ)，也是事關(guān)改革能否最終取得成功的原則問(wèn)題。
電改基本邏輯
在電力市場(chǎng)化改革以前，全世界電力系統(tǒng)的運(yùn)作模式幾乎一樣。
在所有權(quán)上，由國(guó)家所有或者私人所有，但都是一股獨(dú)大；在技術(shù)體系上，都采用集中發(fā)電、同步交流的技術(shù)模式；在組織結(jié)構(gòu)上，采用垂直一體化的組織結(jié)構(gòu)，享有經(jīng)營(yíng)區(qū)域內(nèi)的特許壟斷；在價(jià)格制定上，電價(jià)按成本加成原則由政府制定；在運(yùn)行方式上，使用一種標(biāo)準(zhǔn)的“經(jīng)濟(jì)調(diào)度”方法調(diào)度機(jī)組發(fā)電，即電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)根據(jù)發(fā)電廠(chǎng)運(yùn)行成本的高低來(lái)決定投入哪臺(tái)發(fā)電機(jī)組。
傳統(tǒng)電力模式對(duì)各國(guó)電力工業(yè)發(fā)展有著十分積極的影響，不僅有效地控制了壟斷對(duì)消費(fèi)者造成的利益損失，而且對(duì)電力工業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展起到積極作用。
在實(shí)行以私有電力為主的國(guó)家，穩(wěn)定的監(jiān)管政策保障了投資回收和合理的利潤(rùn)率，降低了電力投資的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)了電力工業(yè)的長(zhǎng)期投資和電力技術(shù)的進(jìn)步。實(shí)行電力“國(guó)有國(guó)營(yíng)”的國(guó)家，政府對(duì)國(guó)有電力公司的投資、風(fēng)險(xiǎn)保障和長(zhǎng)期發(fā)展政策保證了電力工業(yè)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)電力的需求。
盡管如此，傳統(tǒng)電力模式仍存在經(jīng)濟(jì)效率上的不足。對(duì)以私營(yíng)電力為主的國(guó)家，由于政府監(jiān)管保護(hù)消費(fèi)者利益，電力公司所取得的經(jīng)濟(jì)效益提高和成本的降低，通常被監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過(guò)降低電價(jià)的方式轉(zhuǎn)給了消費(fèi)者，由此使得電力公司沒(méi)有任何動(dòng)力去提高經(jīng)營(yíng)效率。
同時(shí)，由于保障投資回報(bào)和合理利潤(rùn)，監(jiān)管無(wú)形中促使電力公司在投資上大手筆，造成過(guò)度投資。與此類(lèi)似，在實(shí)行國(guó)有電力的國(guó)家，由于政府對(duì)國(guó)有電力公司的要求主要在于滿(mǎn)足供電而非利潤(rùn)指標(biāo)，國(guó)有電力公司通常出現(xiàn)經(jīng)理人員缺乏正確的激勵(lì)機(jī)制、公司冗員、投資不足和浪費(fèi)等問(wèn)題。
正是由于傳統(tǒng)電力模式的缺陷，導(dǎo)致自20世紀(jì)80年代以來(lái)世界范圍內(nèi)的電力市場(chǎng)化改革浪潮。電力市場(chǎng)化改革的基本邏輯是：
第一，在能夠引入競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域(發(fā)電側(cè)和用電側(cè))引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓市場(chǎng)在資源配置中能夠發(fā)揮作用。
第二，在不能引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的輸配環(huán)節(jié)，提高政府監(jiān)管的有效性。在組織體制上，成立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)監(jiān)管的力量；在管理方式上，制定明確的規(guī)則，改進(jìn)定價(jià)機(jī)制和價(jià)格管理方式，加強(qiáng)對(duì)壟斷企業(yè)的監(jiān)督。
為了使監(jiān)督更有效，防止“店大欺客”，往往在行業(yè)組織體制上進(jìn)行一些改革，有的把調(diào)度機(jī)構(gòu)從電網(wǎng)中獨(dú)立出來(lái)，有的把輸電和配電切開(kāi)，有的輸配一體，但分成幾個(gè)公司進(jìn)行運(yùn)營(yíng)(比較競(jìng)爭(zhēng))。
盡管?chē)?guó)情獨(dú)特，中國(guó)電力體制改革依然秉承了以上基本邏輯。2002年國(guó)務(wù)院5號(hào)文件提出了“打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)，提高效率，降低成本，健全電價(jià)機(jī)制，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)電力發(fā)展，推進(jìn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，構(gòu)建政府監(jiān)管下的政企分開(kāi)、公平競(jìng)爭(zhēng)、開(kāi)放有序、健康發(fā)展的電力市場(chǎng)體系”的改革目標(biāo)，和實(shí)施廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)、建立電力市場(chǎng)、成立監(jiān)管機(jī)構(gòu)、實(shí)行新的電價(jià)機(jī)制等改革任務(wù)。
電改成效多大？
電改實(shí)施十年來(lái)，對(duì)改革成效如何評(píng)估，各方認(rèn)識(shí)很不一致。持極端批評(píng)意見(jiàn)的人士認(rèn)為，“電力市場(chǎng)化改革搞得太早了”，十年前的電力改革是不成功的，是在一個(gè)錯(cuò)誤的時(shí)間、以錯(cuò)誤的方式、出現(xiàn)了錯(cuò)誤的效果的“三錯(cuò)”改革。對(duì)電力市場(chǎng)化改革的具體批評(píng)，則集中在“電荒”、電價(jià)上漲、企業(yè)職工收入超常增長(zhǎng)等幾個(gè)方面。
2002年以來(lái)的電力市場(chǎng)化改革與過(guò)去20年開(kāi)放發(fā)電市場(chǎng)的集資辦電改革明顯不同。在集資辦電時(shí)期，改革目標(biāo)(增加電量)與電力企業(yè)目標(biāo)(企業(yè)利潤(rùn)和職工利益)基本一致，而電力市場(chǎng)化改革給電力企業(yè)帶來(lái)的主要是競(jìng)爭(zhēng)壓力，電量的增加不一定增加企業(yè)的利潤(rùn)和收入，利潤(rùn)和收入更多地是需要靠?jī)?nèi)部挖潛和提高效率來(lái)解決。
因此，一些電力企業(yè)和個(gè)人對(duì)市場(chǎng)化改革的不滿(mǎn)，是可以理解的。但由此而否定電力改革的市場(chǎng)化方向，顯然是值得警惕的。
必須承認(rèn)，盡管十年電改不盡如人意，改革也遠(yuǎn)沒(méi)有完成，但電改仍取得了相當(dāng)進(jìn)展。廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)基本實(shí)現(xiàn)，發(fā)電側(cè)的競(jìng)爭(zhēng)格局初步形成，電力工業(yè)長(zhǎng)期垂直一體化經(jīng)營(yíng)的壟斷體制初步得到改變。由于廠(chǎng)網(wǎng)不分所帶來(lái)的調(diào)度、交易不公的狀況有了很大改進(jìn)。電力國(guó)企改革和政府管理體制改革取得一定進(jìn)展。在調(diào)動(dòng)各方面積極性發(fā)展電源、電網(wǎng)方面也有新的成效。
應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，十年來(lái)，我國(guó)不時(shí)出現(xiàn)全國(guó)電力供應(yīng)緊張的局面，最多時(shí)20多個(gè)省份出現(xiàn)拉閘限電，形成影響全國(guó)的“電荒”。關(guān)于“電荒”究竟是怎樣形成的，盡管各方意見(jiàn)有些分歧，但與電力市場(chǎng)化改革無(wú)關(guān)這一點(diǎn)則是業(yè)界比較一致的看法。
實(shí)際上，電力市場(chǎng)化改革進(jìn)一步調(diào)動(dòng)了各方面辦電的積極性，改革十年來(lái)，電力基本建設(shè)投資年均增長(zhǎng)14.4%，電力裝機(jī)容量從2003年的35657萬(wàn)千瓦增加到2011年的106253萬(wàn)千瓦，增加了1.98倍，220千伏以上輸電線(xiàn)路長(zhǎng)度增加了2.3倍，220千伏及以上變電設(shè)備容量增加了3.6倍，新增容量之多和電網(wǎng)建設(shè)速度之快是古今中外史無(wú)前例的。
改革也增強(qiáng)了電力企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和活力。與改革前相比，每千瓦時(shí)供電煤耗下降54克，發(fā)電廠(chǎng)用電率降低12.4個(gè)百分點(diǎn)，輸電線(xiàn)損率降低13.3個(gè)百分點(diǎn)，火電工程項(xiàng)目單位造價(jià)平均從4800元/千瓦下降到3745元/千瓦，下降22%，由此導(dǎo)致發(fā)電領(lǐng)域節(jié)省投資上萬(wàn)億元。供電可靠性有了較大提高，城市用戶(hù)供電平均停電時(shí)間從2003年的每年11.72小時(shí)下降到2011年的7.01小時(shí)，下降了40%。這在世界各國(guó)的電力市場(chǎng)化改革過(guò)程中都是罕見(jiàn)的。
至于電價(jià)，改革十年來(lái)，全國(guó)平均累計(jì)漲幅超過(guò)了每千瓦時(shí)17.54分錢(qián)，上漲了30%－40%。這其中不排除有不合理的因素，但漲價(jià)的主要因素是上游一次能源和運(yùn)輸費(fèi)用大幅度上漲所致(十年中，一次能源價(jià)格上漲了約2.5倍)。
的確，改革十年來(lái)，電力工業(yè)有效的激勵(lì)機(jī)制、約束機(jī)制和持續(xù)發(fā)展的機(jī)制還沒(méi)有形成，電力壟斷經(jīng)營(yíng)的體制性障礙也沒(méi)有完全消除，電力市場(chǎng)秩序仍然比較混亂，電量計(jì)劃分配、項(xiàng)目行政審批、電價(jià)計(jì)劃管理方式仍然在起主導(dǎo)作用。
特別是在一些電力企業(yè)效益增長(zhǎng)緩慢甚至滑坡的情況下，電力企業(yè)職工的收入和福利出現(xiàn)了不正常的超常增長(zhǎng)，這主要是電力改革不到位，國(guó)有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)不健全以及政府監(jiān)管不足造成的，需要通過(guò)深化改革和加強(qiáng)監(jiān)管來(lái)解決。
用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的辦法發(fā)展電力，是許多國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，也符合我國(guó)建立完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的總目標(biāo)、總方向。幾十年來(lái)，中國(guó)電力發(fā)展的實(shí)踐表明，走垂直一體化壟斷經(jīng)營(yíng)的計(jì)劃體制老路，用計(jì)劃和行政的辦法配置電力資源，決定誰(shuí)發(fā)電、誰(shuí)配電、誰(shuí)售電，決定上網(wǎng)電價(jià)和銷(xiāo)售電價(jià)的調(diào)整，決定發(fā)輸配售各個(gè)環(huán)節(jié)的利益分配，決定電廠(chǎng)和煤廠(chǎng)的討價(jià)還價(jià)，是代價(jià)高昂的，難以為繼的。
盡管進(jìn)行電力市場(chǎng)化改革所必須具備的一些技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件還不完全具備，但是等條件完備了以后再進(jìn)行改革，還是在改革中創(chuàng)造條件逐步完善，無(wú)疑應(yīng)采取后一種辦法。
改革前景展望
站在新的起點(diǎn)，面對(duì)復(fù)雜的環(huán)境，未來(lái)十年的電力體制改革必將繼續(xù)按照國(guó)務(wù)院5號(hào)文件確立的電力市場(chǎng)化改革方向，以政企分開(kāi)、有法可依、主體規(guī)范為基礎(chǔ)，以交易公平、價(jià)格合理為尺度，以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制確立為目標(biāo)，以電力工業(yè)持續(xù)健康發(fā)展為評(píng)判。
隨著改革的深化，中國(guó)的電力市場(chǎng)將逐步呈現(xiàn)出如下特征：
電網(wǎng)企業(yè)是電力市場(chǎng)發(fā)電方、購(gòu)電方及所有電能利益相關(guān)者的輸送物理平臺(tái)，是在政府設(shè)定盈利模式下的電能輸送主體。發(fā)電側(cè)和用電側(cè)存在眾多賣(mài)方和買(mǎi)方，實(shí)行雙向交易，供需雙方均有價(jià)格響應(yīng)能力，獨(dú)立于電網(wǎng)的透明且運(yùn)作有效的電力交易平臺(tái)。嚴(yán)格監(jiān)管下的電力調(diào)度機(jī)構(gòu)。任何電源只要滿(mǎn)足并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)就能夠平等接入電網(wǎng)。發(fā)電、輸配電、用電及其他電的利益相關(guān)者之間都能雙向互動(dòng)，實(shí)時(shí)交流信息。
展望未來(lái)，電力體制改革的路線(xiàn)圖預(yù)計(jì)將沿著以下四條主線(xiàn)有序展開(kāi)：
第一，電力市場(chǎng)交易模式將由“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”向“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)、用戶(hù)選擇、直接交易”模式轉(zhuǎn)化。
國(guó)發(fā)5號(hào)文件選擇的“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”模式，由于要求的配套條件(電力供大于求、發(fā)達(dá)的電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施、法規(guī)健全等)不具備，在現(xiàn)階段不具可行性，目前已被各國(guó)所拋棄。電力交易模式的轉(zhuǎn)換是電力體制改革的核心(電價(jià)改革內(nèi)含于電力交易模式的設(shè)計(jì)之中)，沒(méi)有可操作的電力交易模式的設(shè)計(jì)，其他方面的改革就都失去了根據(jù)和歸宿。
縱觀(guān)電力市場(chǎng)化改革先行國(guó)家，“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”模式被拋棄后，電力引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主要采取“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)、用戶(hù)選擇、直接交易”模式。其特點(diǎn)是：電力交易由供需雙方簽訂經(jīng)濟(jì)合同來(lái)實(shí)現(xiàn)。其中，發(fā)電是賣(mài)方，用戶(hù)是買(mǎi)方，電網(wǎng)是電能輸送者，調(diào)度交易機(jī)構(gòu)是電力安全的保障者和電力交易的執(zhí)行者，監(jiān)管機(jī)構(gòu)是規(guī)則制定者及安全責(zé)任和各類(lèi)合同執(zhí)行的監(jiān)督者。
這樣的體制，可以帶來(lái)如下進(jìn)步：
(1)發(fā)電側(cè)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制帶來(lái)的好處可以傳導(dǎo)給最終消費(fèi)者，電力用戶(hù)多樣化的電力需求也可通過(guò)市場(chǎng)得到滿(mǎn)足，供需矛盾均能通過(guò)市場(chǎng)得到調(diào)節(jié)，價(jià)格可以很好疏導(dǎo)出去，不至于累積價(jià)格矛盾，利于資源優(yōu)化配置和節(jié)能減排；
(2)可以使長(zhǎng)期投資得到保證，生產(chǎn)者、消費(fèi)者都有穩(wěn)定的預(yù)期，不太可能導(dǎo)致投資的巨大波動(dòng)，從而有利于電力的長(zhǎng)期穩(wěn)定供應(yīng)；
(3)可以使各方的責(zé)、權(quán)、利清晰，有利于實(shí)現(xiàn)依法管理。
第二，電網(wǎng)體制改革將由“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)”模式向“網(wǎng)售分開(kāi)”模式轉(zhuǎn)變。
改革措施和步驟大致如下：
1.逐步開(kāi)放用戶(hù)市場(chǎng)，完善配套政策。(1)改革初期，重點(diǎn)選擇高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和能效水平全國(guó)領(lǐng)先、具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的大用戶(hù)直接與發(fā)電方洽談電量與電價(jià)。隨著改革的進(jìn)展，出臺(tái)能耗調(diào)節(jié)政策，實(shí)施產(chǎn)業(yè)差別化電價(jià)，逐步放開(kāi)其他用戶(hù)進(jìn)入，最終過(guò)渡到完全用戶(hù)選擇模式。(2)逐步放開(kāi)大用戶(hù)交易的電量和價(jià)格。改革初期，可將大用戶(hù)上年用電量作為基數(shù)電量，基數(shù)電量的購(gòu)電價(jià)格仍執(zhí)行原電價(jià)，超出基數(shù)電量部分由發(fā)電企業(yè)和大用戶(hù)協(xié)商確定。隨著改革的推進(jìn)，改革政府計(jì)劃分配電量辦法，逐步取消基數(shù)電量，最終過(guò)渡到大用戶(hù)全部電量電價(jià)均由買(mǎi)賣(mài)雙方協(xié)商確定。
2.實(shí)行交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立、調(diào)度機(jī)構(gòu)中立。以此，剝離電網(wǎng)企業(yè)占有的行政公權(quán)力，實(shí)現(xiàn)電力調(diào)度、交易的公開(kāi)、公平、公正，為逐步放開(kāi)大用戶(hù)減少技術(shù)壁壘。
第三，電價(jià)形成機(jī)制將最終實(shí)現(xiàn)“管住中間、放開(kāi)兩頭”，即自然壟斷的電網(wǎng)環(huán)節(jié)價(jià)格由政府制定，發(fā)電和售電環(huán)節(jié)的價(jià)格由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)決定。
電價(jià)改革的要點(diǎn)是：
(1)實(shí)施輸配電價(jià)改革，以成本核算為基礎(chǔ)、宏觀(guān)調(diào)控為基準(zhǔn)，按照不同區(qū)域和不同電壓等級(jí)由政府核定獨(dú)立的輸配電價(jià)；
(2)放松對(duì)上網(wǎng)電價(jià)和銷(xiāo)售電價(jià)的計(jì)劃管理，上網(wǎng)電價(jià)實(shí)行國(guó)家基準(zhǔn)價(jià)基礎(chǔ)上的市場(chǎng)競(jìng)價(jià)?；鶞?zhǔn)上網(wǎng)電價(jià)由中央政府負(fù)責(zé)核準(zhǔn)，最終上網(wǎng)電價(jià)在政府基準(zhǔn)價(jià)的基礎(chǔ)上，由買(mǎi)方和賣(mài)方通過(guò)雙邊協(xié)商或多邊競(jìng)價(jià)形成。大用戶(hù)的購(gòu)電價(jià)格由上網(wǎng)電價(jià)加過(guò)網(wǎng)費(fèi)構(gòu)成。最終售電價(jià)格實(shí)行國(guó)家指導(dǎo)價(jià)，允許省級(jí)政府在國(guó)家指導(dǎo)價(jià)基礎(chǔ)上適度調(diào)整；
(3)推行居民階梯電價(jià)，通過(guò)采取提取社會(huì)普遍服務(wù)基金等方式，逐步放開(kāi)居民電價(jià)，變“暗補(bǔ)”為“明補(bǔ)”，消除銷(xiāo)售電價(jià)中的交叉補(bǔ)貼；
(4)部分工商業(yè)用戶(hù)實(shí)行直接交易后，原承擔(dān)的交叉補(bǔ)貼費(fèi)用可作為“擱淺成本”，通過(guò)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼或輸配電價(jià)附加的方式消化處理；
(5)對(duì)高耗能產(chǎn)業(yè)參與直接交易，為體現(xiàn)節(jié)能減排政策導(dǎo)向，采取“協(xié)商電價(jià)+差別電價(jià)”進(jìn)行結(jié)算，其中差別電價(jià)部分按現(xiàn)行政策處理；
(6)取消重點(diǎn)合同煤計(jì)劃，實(shí)行電煤價(jià)格并軌，為理順煤電關(guān)系、推進(jìn)煤炭市場(chǎng)化以及建立電煤長(zhǎng)期合同奠定制度基礎(chǔ)。
第四，政府電力管理體制改革將以轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn)，實(shí)行依法監(jiān)管。
按照責(zé)權(quán)一致的原則，進(jìn)一步理順電力行業(yè)管理和市場(chǎng)監(jiān)管職能，逐步實(shí)現(xiàn)一類(lèi)職能由一個(gè)部門(mén)主要負(fù)責(zé)。
要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改革政府項(xiàng)目審批核準(zhǔn)辦法，代之以市場(chǎng)準(zhǔn)入；取消由政府實(shí)行電量分配的計(jì)劃管理方式，代之以供需合同；加強(qiáng)電力需求側(cè)管理，尤其是加強(qiáng)政府的規(guī)劃協(xié)調(diào)職能。
此外，還要進(jìn)一步推進(jìn)政企分開(kāi)，厘清政企關(guān)系，把應(yīng)由政府履行的職責(zé)從企業(yè)徹底分離出來(lái)，真正實(shí)現(xiàn)“企業(yè)做企業(yè)的事情，政府做政府的事情”。